source : http://dessousdebruxelles.ellynn.fr/spip.php?article175
L’austérité à marche forcée... 10 choses que vous devez savoir sur le Pacte budgétaire
Tout ce que vous avez toujours voulu savoir sur le nouveau traité... Traduction maison de l’excellent article du Corporate Europe Observatory, « Automatic austerity », qui revient sur 10 éléments importants concernant le Pacte budgétaire.
Mars 2012
Le 1er mars 2012, 25 chefs d’État et de gouvernements ont signé un nouveau traité [1], qui devrait entrer en vigueur au début de l’année 2013.
Ce Pacte budgétaire a été conçu dans l’urgence, et sous de très mauvais auspices : ses promoteurs avaient initialement prévu de l’adopter sous forme de modification des traités existants, mais le véto de la Grande-Bretagne, lors du Conseil européen du 9 décembre, les a obligés à créer un nouveau Traité ad hoc. Cette procédure permettait en outre une adoption plus « souple » et « simple », c’est-à-dire qu’elle garantissait moins d’« interférences » liées à tout débat public et démocratique, en adoptant un traité de l’Union européenne qui n’en était pas vraiment un.
Ce Pacte budgétaire a pour vocation à obliger les États signataires à appliquer des politiques budgétaires très strictes via un renforcement des règles et contrôles. Entre autres, les dénommés « déficits structurels » devront rester sous la limite de 0,5% du PIB. Si l’adoption du nouveau traité a été chaudement applaudie par le monde des affaires, et notamment la fédération patronale européenne BusinessEurope, elle a été dénoncée de manière univoque par les syndicats, et pour la première fois de son histoire, la Confédération européenne des syndicats (CES) s’est opposée à un traité européen.
Pourquoi maintenant ?
« Ce Traité rassure peut-être les amis politiques de la Chancelière Merkel, mais sûrement pas les millions de chômeurs, de travailleurs pauvres et précaires en Europe, qui attendent en vain un véritable soutien de la part des institutions européennes. C’est pourquoi nous y sommes opposés » a expliqué Bernadette Ségol, secrétaire générale de la CES [2].
La plupart des commentateurs et analystes s’accordent pour dire que ce traité ne va pas changer le cours de la crise de l’euro, et il n’a pas vocation à le faire. Il vise davantage à orienter les politiques économiques futures de l’Union européenne, ainsi qu’à donner des gages à l’électorat allemand. La Chancelière Angela Merkel a ainsi souhaité exprimer sa fermeté à l’égard des pays surendettés, et montrer que le co-financement du Mécanisme européen de stabilité (MES) sera assorti de strictes conditionnalités – de plans d’austérité drastiques – pour les Etats membres qui souhaiteraient en bénéficier.
Trois nouveautés
Une analyse rapide du nouveau traité peut donner l’impression qu’il s’agit tout au plus d’un ensemble de nouvelles règles et de mécanismes. Ce texte est en effet rempli de dispositifs qui visent à orienter les politiques économiques dans de nombreux domaines. Si l’on met de côté les déclarations d’autocongratulation sur les « réalisations » passées, la répétition des contrôles déjà prévus dans la législation européenne et les suites à donner à ce Pacte, il reste tout au plus trois nouveautés : une formalisation plus poussée des Sommets de la zone euro, des mécanismes d’intervention plus réactifs à l’égard des pays en déficits, ainsi que le fameux « frein à la dette », qui met en place de manière contraignante des règles pour réduire la dette et les déficits.
Dénouer l’enchevêtrement de ces mesures peut s’avérer compliqué. En fait, les principaux éléments de ce traité se résument en 10
points :
1. Un « traité pour l’austérité »
Voici l’aspect central de ce traité : l’obligation pour les États membres de durcir leurs politiques budgétaires – en réduisant voire évitant les déficits – de manière bien plus drastique que ce qui est prévu dans la législation européenne.
Le resserrement des politiques budgétaires n’est bien évidemment pas un élément nouveau des politiques européennes. Le Pacte de stabilité et de croissance (issu du traité de Maastricht), au cœur de l’Union économique et monétaire impose aux États membres de garder leurs déficits sous les 3% du PIB… Avec amendes à la clé, dans le cas des pays de la Zone euro. Dans un premier temps, les gouvernements en faute se voient attribuer un programme pour atteindre un budget équilibré. L’élément clé de ce « programme d’ajustement » est la réduction du « déficit structurel » (voir ci-après), l’objectif étant généralement d’atteindre un objectif de 0,5% du PIB en plusieurs années [3]. Le nouveau traité rend cet objectif obligatoire.
Qu’est-ce que le déficit structurel ?
Le déficit structurel est censé révéler un problème à moyen-terme dans le budget d’un État qui aurait des recettes insuffisantes et de dépenses trop importantes. Pour obtenir ce déficit, il faut soustraire au déficit annuel de l’État le déficit dû aux variations de l’économie (en temps de crise, les déficits s’accroissent de manière « automatique ») ainsi que les dépenses exceptionnelles des gouvernements, dépenses considérées comme « légitimes » dont la liste est établie. Ce déficit structurel est la base sur laquelle on considère qu’un État doit prendre des mesures pour couper dans les dépenses ou augmenter les taxes. Le « frein à la dette » vise à réduire ce déficit identifié comme cause structurelle d’endettement.
On peut ainsi calculer que si le traité était appliqué, les coupes budgétaires (ou hausses fiscales) se seraient avérées considérables : pour le moment, seuls 4 États membres font état d’un déficit en dessous du seuil « magique » de 3% (Luxembourg, Finlande, Suède, Estonie) [4]. Dans de nombreux pays, des mesures dramatiques devraient être prises. En Belgique, par exemple, où sur un déficit total de 4,6%, 4% sont considérés par la Commission comme « déficit structurel ». La Belgique devrait donc, selon le traité, réduire son déficit sous une barre de 1,1% (0,5% de déficit structurel + 0,6% de déficit non structurel).
A première vue, les États signataires ne sont pas directement contraints à prendre des mesures de réduction des dépenses sociales. Pourtant, « réduire le déficit structurel » présuppose ici des mesures bien particulières. Les recommandations de la Commission aux États membres sous les coups d’une procédure de déficit excessif – actuellement cela concerne 23 des 27 Etats membres – sont très claires : il faut couper dans les dépenses sociales pour diminuer le déficit structurel [5]. Une limite de 0,5% du déficit structurel va par ailleurs sérieusement réduire les options disponibles pour les gouvernements, notamment en situation de crise. Elle les empêchera de faire les investissements publics nécessaires pour répondre à la crise.
Enfin, il faut noter que le traité – ainsi que de nombreuses des règles et procédures européennes actuelles – met particulièrement l’accent sur les dépenses. Cela a été confirmé avec l’adoption du Pacte pour l’euro en mars 2011, qui explique de manière claire que l’« équilibre des finances publiques » présuppose des attaques contre les retraites, les dépenses de santé et allocations sociales [6].
2. Un pilotage automatique
Lorsque le « frein à la dette » n’est pas respecté par un gouvernement lors de l’adoption du budget national, des mécanismes au sein même de la législation nationale devraient déclencher des sanctions – suffisamment sérieuses pour remettre le gouvernement sur la voie d’une « réduction des déficits ».
Cela pose la question suivante : dans ce cas, qui va se charger de faire rentrer les gouvernements dans le rang, et comment ? Qui va poursuivre les gouvernements, les obliger à changer leur politique économique, et par quel biais ? Le traité nous donne quelques indices. La responsabilité pour définir les « principes communs » des règles budgétaires est dévolue à la Commission européenne, y compris les principes sur « l’indépendance des institutions responsables au niveau européen pour contrôler le respect strict des règles ». En d’autres termes, des instances indépendantes seront mises en place au niveau national, probablement composées d’experts et d’économistes, afin de veiller à l’application de la discipline budgétaire [7].
3. L’austérité à perpétuité
Aucune limite temporelle n’est prévue au renforcement des politiques budgétaires.
Le texte stipule en effet que les États membres doivent adopter des « dispositions à caractère contraignant, de préférence constitutionnelles, ou bien avec la garantie d’une application et d’une adhésion totale lors du processus d’adoption du budget national ». En d’autres termes, de manière permanente.
La préférence de l’Allemagne va pour la procédure constitutionnelle. L’Allemagne a récemment adopté une modification constitutionnelle qui s’apprête à forcer les gouvernements futurs à rester en dessous d’un déficit structurel de 0,35%. C’est ce type de mesure que la Chancelière Merkel souhaiterait voir appliquer dans les autres États membres. Il y a cependant d’autres possibilités, qui doivent néanmoins s’appliquer de manière permanente. Comme l’indiquait la Chancelière :
« Le frein à la dette va être contraignant et s’appliquer de manière permanente. Les règles ne doivent en aucun cas pouvoir être changées par une nouvelle majorité parlementaire. [8] »
Bien sûr, le texte stipule qu’il faut « respecter totalement les prérogatives des parlements nationaux », mais dans un tel contexte, cela sonne davantage comme un véritable pied-de-nez.
Dans certains pays, une modification de la constitution nécessite un referendum, et il s’agit là d’un scénario à éviter à tout prix pour les promoteurs du Pacte budgétaire. Une manière de faire cela, dans le cadre de ce nouveau traité européen qui n’en est pas un, serait de mettre en place une règle permanente, quasi-constitutionnelle, mais en dehors de la Constitution.
4. En cas de doute, la Cour européenne de justice aura le dernier mot
Que se passe-t-il si un État membre considère qu’un autre État membre n’a pas adopté de législation suffisamment contraignante pour mettre en œuvre les règles du traité ? Dans ce cas, il peut porter plainte auprès de la Cour de justice européenne. Cela peut s’avérer quelque peu surprenant : en effet, le rôle de la Cour de justice européenne est de s’assurer du respect de la législation européenne, pas de régler des différends entre États de manière générale ou sur la base de traités hors de l’Union européenne. Pourtant, la Cour de justice européenne pourra à ce titre imposer des amendes à hauteur de 0,1% du PIB.
Ce rôle clé dévolu à la Cour de justice européenne pourrait devenir très important dans le futur. Il permettra a tout État membre de porter plainte sur tout aspect de la mise en œuvre du traité dans un autre État membre.
5. Peu ou pas de flexibilité
Les signataires devront-ils ramener leur déficit structurel en dessous de 0,5% du PIB dès l’application du traité ?
Non, mais cela devra se faire rapidement. Le temps dévolu n’est pas encore clairement défini dans les propositions de la Commission. Dans leurs « efforts » pour réduire les déficits, les signataires auront exceptionnellement la possibilité de dévier du chemin étroit de l’austérité, dans le cas où ils feraient face à une récession ou croissance faible, à condition que cela ne mette pas en danger l’atteinte d’un « équilibre budgétaire à moyen terme ». La même exception figure lorsque l’objectif de 0,5% est atteint.
Cette exception reste néanmoins très floue, et pourrait ne jamais entrer en vigueur. La seule véritable disposition permettant une flexibilité concerne les États qui sont peu endettés, pour lesquels un déficit de 1% du PIB est toléré. Mais peu de signataires pourront profiter de cette exception dans les prochaines années [9]. Même en temps de crise, les signataires qui souhaiteraient mettre en place des politiques budgétaires ambitieuses et des investissements publics se verront opposer des obstacles importants. Il s’agit de tuer dans l’œuf toute tentative de réponse keynésienne à la crise, réponse qui a pourtant prouvé son efficacité dans le passé quand bien même elles auraient provoqué d’importants déficits.
« Quand tout va bien, de tels resserrement budgétaires sont inutiles. Quand tout va mal, ils ont des conséquences néfastes. Ce n’est pas un signe de mauvaise gestion que de présenter des déficits en temps de crise » comme l’explique l’économiste Jesper Jeffersen [10].
Ce traité s’apprête donc à graver dans le marbre une réponse à la crise qui s’avère inadaptée, et à faire en sorte que, en temps de crise, ce soient les dépenses publiques qui soient systématiquement désignées comme responsables – même si, comme c’est le cas aujourd’hui, les causes de la crise se trouvent davantage dans le fonctionnement du secteur privé.
Mauvais diagnostic… mauvais remèdes.
6. La méthode de calcul est biaisée, et stigmatise les dépenses sociales
Les détails du calcul du « déficit structurel » sont trop compliqués pour être compréhensibles et transparents vis-à-vis du grand public. En fait, il n’y a pas de consensus au plan international, ni même à l’échelle européenne, sur la méthode de calcul. Le FMI, l’OCDE, la Banque centrale européenne et la Commission européenne, chacun utilise sa propre approche.
Pourtant, la méthode utilisée joue un rôle crucial. Ce chiffre de 0,5% peut déterminer à maints égards l’avenir de nos droits sociaux. Déterminer si un État se trouve d’un côté ou de l’autre de ce seuil dépend dans une large mesure de la méthode de calcul.
Un exemple : en 2011, la Commission a calculé que le déficit structurel du Danemark était de 3%. Le gouvernement danois, quant à lui, a avancé le chiffre de 1%. Si c’était le chiffre de la Commission qui devait être utilisé, le pays devrait faire en termes d’efforts budgétaires le double des économies qu’il a réalisées en « réformant » son système de retraite (c’est-à-dire en réduisant les pensions).
Pour la Banque nationale danoise, et le Ministre des finances du Danemark, la méthode employée par le gouvernement reflète mieux la réalité de l’économie danoise, tandis que la méthode de la Commission comprend des biais à l’égard des pays qui disposent d’une importante protection sociale [11]. Pourtant, c’est bien la Commission qui sera en charge des principes communs de calculs des déficits structurels, et il y a fort à parier qu’elle propose les mêmes méthodes qu’elle utilise actuellement.
Les méthodes employées par un État pourront par ailleurs être portées devant la Cour de justice européenne si elles sont considérées comme inadaptées. Là encore, tout porte à croire que la Cour soutiendra les méthodes employées par la Commission depuis des années. Ainsi les méthodes nationales de calcul risquent de ne pas faire long-feu : la Commission devrait faire de l’adoption de règles uniformes une priorité ; ces règles pourraient s’avérer un outil politique de premier choix pour imposer la discipline budgétaire.
7. Il s’agit d’un outil politique – les calculs sont peu fiables, voire dangereux
La Commission aura donc un rôle considérable vis-à-vis de l’établissement de ces règles de calcul. Elle a pourtant, à plusieurs occasions, fait preuve d’une certaine forme de partialité dans ses fameux calculs. Le cas de l’Irlande est particulièrement parlant : fin 2008, la Commission avait ainsi prévu de très bonnes perspectives pour l’économie irlandaise, qui s’est pourtant effondrée en 2009. Plus étonnants, sans doute, sont les calculs que la Commission a réalisés après l’arrivée de la crise. Selon ces calculs, l’Irlande, qui subit actuellement une crise économique majeure, serait pourtant proche d’un optimum de performance [12].
On se doute bien que la Commission ne dispose pas de boule de cristal. Et quand bien même, le calcul du « déficit structurel » comporte tant d’impondérables [13] que cet indicateur n’est pas vraiment pertinent pour juger de l’état d’une économie. Dans le cadre du Pacte budgétaire, il est davantage utilisé comme un outil pour jeter l’opprobre sur les dépenses publiques comme des maux, et pousser les États à réformer leurs économies.
8. La zone euro est aux manettes
Au-delà du « frein à la dette », le traité comporte deux sections importantes.
La première reprend la décision prise en octobre de tenir deux sommets la zone euro par an. Ces sommets seront présidés par un nouveau président du sommet de la zone euro qui sera « désigné par les chefs d’État et de gouvernements des parties contractantes dont la monnaie est l’euro à la majorité simple, en même temps que le Conseil européen élit son Président, et pour la même durée ».
Cette partie du traité a prêté à controverse, en effet plusieurs pays en dehors de la zone euro, la Pologne en tête, ont exprimé leurs craintes que les décisions importantes soient prises au sein du club de l’euro (à la majorité qualifiée), club duquel ils seraient écartés. Le traité prévoit en l’occurrence que les pays hors de la zone euro puissent assister aux Sommets comme participants, ainsi que la tenue d’un Sommet des signataires du Pacte budgétaire.
9. Soumission et mise à l’amende des pays en déficit
La seconde section concerne les règles à l’égard des pays en déficits, qui sont elles aussi modifiées. Dans le cadre des traités européens, il existe une « procédure de déficit excessif » qui vise à obliger les États membres à rester sous le seuil de 3% de déficit. Cette procédure comprend plusieurs étapes : tout d’abord, la décision de lancer la procédure doit être prise par Conseil européen sur proposition de la Commission, puis l’État membre concerné doit produire un rapport sur les mesures qu’il considère de prendre pour résorber le déficit, enfin en cas d’absence de résultats, il peut recevoir un avertissement ou une amende s’il appartient à la zone euro.
Cette procédure est considérablement renforcée avec le Pacte budgétaire. En effet, les décisions seront désormais prises à la « majorité inversée », y compris pour le lancement de la procédure. Le traité prévoit en effet qu’il faudra une majorité qualifiée des membres de la zone euro pour s’opposer au lancement des poursuites contre un État membre.
Aujourd’hui, seuls quatre membres de la zone euro ne sont pas sous le coup d’une procédure de déficit excessif [14], mais le mode de vote rendait la procédure lente voire la bloquait. La majorité qualifiée étant difficile à obtenir, ce sera désormais plus simple d’infliger des amendes. En 2011, la France s’était opposée à la majorité inversée… Ce sera désormais la règle avec le nouveau traité.
10. Le traité va entrer dans la législation européenne
Le traité n’est pas un traité européen. Pourtant, il donne des tâches et responsabilités très importantes à la Commission, et confère à la Cour de justice européenne un pouvoir considérable. Il est néanmoins prévu qu’il intègre, d’ici 5 ans, la législation européenne. Vu l’état des discussions, ce scénario est tout à fait probable. La République Tchèque et le Royaume-Uni ne sont pour le moment pas signataires, mais des arrangements sont en bonne voie d’être trouvés, et le Royaume-Uni pourrait bien bénéficier d’exemptions à certaines clauses dans le cadre d’un traité de l’UE.
Un danger pour la société et la démocratie
D’ici à ce qu’il soit intégré à la législation européenne, cela ne fera pas de différence. Le vrai changement sera sur le court-terme. Déjà l’an dernier, les règles concernant la surveillance des budgets en déficit ont été considérablement renforcées, avec un resserrement des délais, des exigences plus pressantes et plus contraignantes pour la mise en place de mesures d’austérité, des amendes plus élevées… Avec le Pacte pour l’euro et les réformes de la gouvernance économique (« six-pack »), cette tendance s’est accrue. Le « traité d’austérité » resserre d’un cran les vis d’un édifice institutionnel complexe, qui fait de l’austérité l’alpha et l’oméga des politiques économiques européennes… Et qui s’apprête à heurter de plein fouet les droits sociaux et la protection sociale.
Néanmoins, tout n’est pas encore joué. Le fait que 25 chefs d’État et de gouvernement aient paraphé le texte ne signifie pas que tout est terminé. Pour commencer, le traité doit être ratifié, et malgré le fait qu’il ait été tout particulièrement pensé pour éviter de susciter le débat démocratique, le gouvernement irlandais a d’ores et déjà été forcé de tenir à un référendum en fin d’année. Et quand bien même il serait ratifié et mis en œuvre, ce traité sera sans doute la cible d’une résistance sociale massive, lorsque ses conséquences deviendront claires.
Corporate Europe Observatory, Mars 2012
Traduction par Frédéric Lemaire
[1] Pacte budgétaire, ou Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de l’Union économique et monétaire » T, http://www.european-council.europa....
[2] Communiqué de presse de la CES, 31 janvier 2012, http://etuc.org/a/9605
[3] Réglement 1466/97, article 5,http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ...
[4] Statistiques Eurostat, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tg...
[5] European Economy, Occassional Papers 65, 2010,http://ec.europa.eu/economy_finance...
[6] Pacte Europlus, page 19 des conclusions du Conseil, 24, 25 mars 2011,http://www.consilium.europa.eu/uedo...
[7] Cela fait longtemps que l’idée de telles instances indépendantes, disposant d’un rôle important est débattue au sein les institutions européennes, et de nouvelles propositions législatives dans ce sens devraient être faites bientôt.
[8] The Guardian, 30 janvier 2012, http://www.guardian.co.uk/business/...
[9] Dépêche Eurostat, 6 février 2012, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/ca...
[10] Professeur Jesper Jespersen, interview, 24 février 2012.
[11] Commission européenne, European Economy no 3, 2006,http://ec.europa.eu/economy_finance...
[12] Exemples tirés de Pat McArcle ; “The Euro Crisis : The ‘Fiscal Compact’ and Fiscal Policy”, Working Paper 6, Institute of International and European Affairs, 2012, page 13.http://www.iiea.com/publications/th...
[13] A critique argumentée de la méthode de la Commission européenne a été élaborée par la Banque Nationale danoise (département économie) : Ann-Louise Winther ; “Konjunkturudsving og offentlige finanser”, Kvartalsoversigt, 1. Kvartal 2011 del 1, Danmarks Nationalbank, 2011, pp. 71- 91. https://www.nationalbanken.dk/C1256...
[14] Suède, Finlande, Estonie et Luxembourg, lirehttp://ec.europa.eu/economy_finance...
2ème rappel... Source : http://fr.wikipedia.org/wiki/Pacte_budg%C3%A9taire_europ%C3%A9en
Pacte budgétaire européen
Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernanceType de traité Mécanisme de convergence
Signataires 25 des 28 États membres de l'Union européenne
Parties 23 États sur 25 (ratifié)
Voir le traité sur Wikisource
Le pacte budgétaire européen, officiellement appelé traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), est un mécanisme sur lequel se sont accordés 25 des 28 États membres de l'Union européenne sur la convergence de leur union économique et monétaire, notamment la zone euro. Le texte du traité1, signé le 2 mars 20122 par les chefs d'État et de gouvernement, est entré en vigueur le 1er janvier 20133.
Pacte budgétaire et pacte de stabilité
Le pacte budgétaire s'inscrit dans une logique institutionnelle différente de celle du Pacte de stabilité et de croissance. En effet, il se place dans une perspective plus intergouvernementale et ne concerne prioritairement que les pays de la zone euro. En ce sens certains pays (Royaume-Uni, République tchèque) ne l'ont pas signé4. Au contraire le pacte de stabilité et de croissance, qui appartient au domaine communautaire, s'applique à tous les pays de l'Union européenne et donne à la Commission européenne une place majeure dans la surveillance.
Pour Angela Merkel, ce pacte qui conditionne la poursuite de l'aide aux pays en difficulté de la zone rend possible des avancées en matière d'union politique5.
Historique[modifier | modifier le code]
Une réponse à la crise de la zone euro[modifier | modifier le code]
Une Union budgétaire plus approfondie est vue comme soit une étape naturelle de l'intégration européenne soit comme une solution à lacrise de la dette dans la zone euro6,7. En effet, combinée à la zone euro, et à une union bancaire, une union budgétaire amènerait à une intégration économique très poussée.
Au printemps 2010, l'Allemagne presse les autres États membres à adopter un texte de loi par lequel ils s'imposeraient un équilibre budgétaire. Les Français traduiront cela par le terme règle d'or budgétaire. Il s'agit de donner un signal clair sur l'évolution de la dette publique à travers une plus forte discipline budgétaire. Il s'agit aussi d'éviter des comportements de passager clandestin, certains pays laissant filer leur dette en espérant que les autres les aideraient. Les règles impliquent de davantage s'occuper des causes structurelles profondes du déficit que la règle du pacte de stabilité et de croissance limitant le déficit à 3 % du PIB8. Il s'agit aussi de mettre des contraintes juridiques visant à ce que les règles soient respectées ce qui n'a pas été le cas dans le cadre du pacte de croissance et de stabilité.
Fin 2010, des propositions sont faites pour réformer le pacte de stabilité et de croissance et renforcer les règles de coordination budgétaire9. En février 2011, la France et l'Allemagne proposent un pacte de compétitivité pour renforcer la coordination économique de la zone euro10,11. En effet les différences de compétitivité entrainent de forts déséquilibres des échanges intérieurs à la zone euro et à des situations critiques dans certains pays qui ne peuvent plus produire à des prix compétitifs ce qui entraîne un fort chômage. La chancelière Angela Merkel se prononce à cette date pour une union fiscale12,13 comme d'ailleurs de nombreux ministres des finances européens et le président de la Banque centrale européenne14,15.
Chronologie des négociations
Lors du sommet du 9 décembre 201116, les États européens se sont engagés dans la négociation d'un nouveau Traité renforçant davantage la discipline budgétaire. Le Royaume-Uni ayant refusé de prendre part à la signature, la voie communautaire a dû être abandonnée au profit de la voie intergouvernementale.
Le 13 décembre 201117, soit quelques jours après le Sommet, les parlementaires européens se sont réunis en séance plénière pour un débat prioritaire portant sur les conclusions du Sommet.
Le 18 janvier 201218, les eurodéputés se sont de nouveau réunis afin d’adopter une résolution commune sur le projet de Traité. Par cette résolution, les eurodéputés ont entendu mettre en avant leurs réserves quant au projet de Traité.
Lors d'un sommet informel le 30 janvier 2012, 25 chefs d'États et de gouvernements européen sur 28 (le Royaume-Uni et la République tchèque n'ont pas signé, la Croatie n'est pas encore membre à cette date) se sont mis d'accord sur un « Traité pour la stabilité, la coordination et la gouvernance dans l'Union économique et monétaire ». Ce traité donne un droit de regard à la Cour de justice de l'Union européenne sur les règles d'or qui devraient être mises en place dans les États de la zone euro. Par ailleurs l'article 3 stipule que le déficit structurel ne devra pas dépasser 0,5 % du PIB, pour l'objectif budgétaire à moyen terme. Au-delà de ce seuil, des mécanismes de correction seront automatiquement déclenchés. Enfin lorsque les déficits annuels ordinaires dépasseront 3 % du PIB les sanctions deviendront quasi-automatiques19,N 1. Les pays de la zone euro, comme le souhaitait la France, se réuniront seuls au moins deux fois par an. La Pologne a obtenu que les pays européens non euro soient conviés aux réunions lorsqu'il sera question de changements touchant à l'architecture de la zone euro ou lorsqu'il sera question de compétitivité20.
Le 2 février 201221, les parlementaires européens ont adopté une résolution sur les conclusions du Conseil européen exceptionnel du 30 janvier 2012, au cours duquel les chefs de gouvernement européens ont élaboré la version définitive du pacte budgétaire. Cependant l'alliance Progressiste des Socialistes & Démocrates—formation au sein de laquelle siègent les élus du parti socialiste français, n'a pas dégagé de majorité en sa faveur22.
Le Traité a été signé le 2 mars 2012. Son entrée en vigueur a été fixée le 1er janvier 2013, sous réserve qu'au moins 12 États membres de l'Union européenne ayant comme monnaie l'euro l'aient complètement ratifié avant cette date.
Contenu[modifier | modifier le code]
« Règle d'or » budgétaire[modifier | modifier le code]
L'article 3 du Traité fixe les principales dispositions ayant trait à la discipline budgétaire :
il pose le principe de l'équilibre ou de l'excédent des budgets des administrations publiques ;
la limite du déficit structurel autorisé est portée de 1 % à 0,5 %, pour l'« objectif à moyen terme » que chaque pays de l'Union européenne se fixe en application du règlement européen no 1466/97 du 7 juillet 1997 modifié par le règlement no 1175/2011 du 16 novembre 2011N 2. Il s'agit du déficit corrigé des variations conjoncturelles (à ne pas confondre donc avec le déficit nominal) ;
chaque pays veille à assurer une convergence rapide vers son « objectif à moyen terme » respectif (trajectoire pluriannuelle d'ajustement).
Deux exceptions à la règle sont posées :
les circonstances exceptionnelles sur lesquelles le gouvernement n'a pas de prise ;
les États dont la dette publique est inférieure à 60 % du PIB peuvent avoir un déficit structurel de 1 %.
Il enjoint les États à mettre en place un mécanisme de correction automatique en cas d'écart par rapport à l'« objectif à moyen terme »ou à la « trajectoire d'ajustement ». Ce mécanisme sera défini selon les « principes communs proposés par la Commission européenne » qui, « ne portant pas atteinte aux prérogatives des Parlements nationaux », concerneront « la nature, la taille, les délais des mécanismes de correction ainsi que les institutions nationales en charge de leur application ».
La Cour de justice de l'Union européenne peut être saisie, dans un premier temps, par un État qui estimerait qu'un autre n'a pas introduit cette règle budgétaire dans son droit national et, dans un second temps, prononcer des sanctions financières si ses prescriptions ne sont pas suivies23,24.
Excès de dette publique à résorber d'un vingtième par an[modifier | modifier le code]
En vertu de l'article 126 et du protocole no 12 annexé au TFUE, la dette publique d'un État membre ne doit pas dépasser 60 % du PIB.
L'article 4 du TSCG reprend, spécialement pour la zone euro, les règles de l'article 2 paragraphe 1 bis du règlement no 1467/97 modifié sur la procédure concernant les déficits excessifs :
en cas d'excès de dette par rapport à la référence des 60 % du PIB, l'écart doit se réduire au rythme moyen d'un vingtième par an, calculé sur les trois dernières années, ou sur les deux dernières et l'année en cours ;
pour un État membre soumis à une procédure de déficit excessif au 8 novembre 2011, et pendant trois ans à compter de la correction de ce déficit, cette règle sera considérée comme remplie s'il réalise des « progrès suffisants » en vue de la référence des 60 % du PIB.
L'article 4 est plus contraignant que l'article 3, en termes de niveau de déficit budgétaire autorisé, dès que l'endettement dépasse 60 %25,26.
Mise en place du pacte[modifier | modifier le code]
L'entrée en vigueur du pacte le 1er janvier 2013 a déclenché les processus suivants.
Toutes les parties contractantes du pacte, depuis le 1er janvier 2013, sont soumises aux modalités pratiques de gouvernance de la zone euro (réunions, sommets, participants, rôle des parlements nationaux)27.
L'assistance financière prévue par le Mécanisme européen de stabilité (entré en vigueur le 27 septembre 2012) est conditionnée, depuis le 1er mars 2013, à la ratification par l'État concerné du pacte budgétaire28.
La règle d'or budgétaire doit prendre effet dans les droits nationaux, sous forme de dispositions contraignantes et permanentes de préférence constitutionnelles, au plus tard le 1er janvier 201429.
Pour les États membres signataires n'ayant pas encore ratifié le pacte budgétaire au 1er janvier 2013, ce dernier ne s'appliquera que le premier jour du mois suivant le dépôt de leur ratification30.
Le pacte budgétaire s'applique aux non membres de la zone euro, dans l'attente de leur adoption de la monnaie unique européenne : en intégralité, sur déclaration, pour le Danemark et la Roumanie ; seulement le titre V pour la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne et la Suède31.
Les non-signataires du pacte, Croatie, République tchèque et Royaume-Uni, peuvent adhérer à tout moment32, de même que tout futur membre de l'Union européenne dès son entrée effective.
L'intégration du contenu du pacte budgétaire dans le cadre juridique de l'Union européenne doit être effective au plus tard le 1er janvier 201833.
État du processus d'adoption[modifier | modifier le code]
Le tableau dresse le parcours du traité dans les différentes institutions des États signataires. Pour les parlements bicaméraux, le vote de la chambre basse est noté après celui de la chambre haute. Sont incluses les institutions des provinces fédérées et communautaires, dans le cas exceptionnel belge. La liste est close par la signature du chef d'État qui ratifie l'acte, si nécessaire. Dans certains États, la compatibilité du traité avec la constitution nationale a été évaluée.
Le 1er janvier 2013, le pacte budgétaire entre en vigueur après le dépôt de sa ratification par la Finlande, douzième État membre ayant l'euro comme monnaie l'ayant effectué, (Allemagne, Autriche, Chypre, Espagne, Estonie, Finlande, France, Grèce, Irlande, Italie,Portugal, et Slovénie) auxquels s'ajoutent 4 États membres n'ayant pas l'euro comme monnaie et qui ont, à la même date, achevé le processus (Danemark, Lettonie, Lituanie et Roumanie).
Le 1er février 2013, le pacte budgétaire s'applique en Slovaquie, membre de la zone euro.
Le 1er juin 2013, le pacte budgétaire s'applique au Luxembourg, membre de la zone euro, en Hongrie et en Suède.
Le 1er juillet 2013, le pacte budgétaire s'applique à Malte, membre de la zone euro.
Le 1er septembre 2013, le pacte budgétaire s'applique en Pologne.
Le 1er novembre 2013, le pacte budgétaire s'applique aux Pays-Bas, membre de la zone euro.
23 mai 2013
49 pour
9 contre
2 abstentions
20 juin 2013
111 pour
23 contre
0 abstention
18 juillet 2013
Accordée
Le traité doit être ratifié à la majorité simple par les sept Parlements. Le Premier ministre avait promis d'établir un groupe de coordination de façon à ce que cela soit fait avant décembre 201286. Une première mouture du texte a été présentée par le gouvernement central le 13 juillet 201287 et a été soumis à une première évaluation du Conseil d’État88, puis aux sept parlements belges pour ratification89. Trois sénateurs opposés à la ratification avaient émis, le 5 mai 2012, une motion (no 1613) demandant au Sénat de programmer un referendum. Cette motion aurait pu bloquer le processus de ratification parlementaire90. Au 1er octobre 2013, le Sénat puis la Chambre des Représentants avaient adopté le texte. A cette même date, le Parlement flamand ainsi que le Parlement germanophone l'avaient aussi ratifié.
Les Parlements de la Région bruxelloise, de la Région wallonne et de la Communauté Wallonie-Bruxelles doivent encore se prononcer.
Hormis l'Irlande qui a procédé par référendum, et Chypre via son conseil des ministres, tous les États membres de l'Union européenneont utilisé la voie parlementaire.
Les parlements nationaux, quelles que soient leurs majorités politiques, ont tous approuvé, parfois avec des majorités nettes (France, plus de 85 % des parlementaires en octobre 2012), voire à l'unanimité (Malte juin 201385) les ratifications.
Références[modifier | modifier le code]
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Bibliographie[modifier | modifier le code]
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Enfin, parole à Willy....
Source :
http://agora.eu.org/stop-tscg/arguments/une-analyse-des-arguments-de-willy.html
Le 21 octobre dernier, le Conseil communal de Liège a été interpellé par un citoyen, Dimitri Coutiez, au sujet des conséquences sur les finances communales du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance dans l’Union économique et monétaire (TSCG). Le bourgmestre de Liège a répondu à cette interpellation par une série d’arguments (pdf). Certains des arguments avancés posant problème ou nécessitant des éclaircissements, nous y avons réagi dans le texte ci-dessous. Les principaux arguments du bourgmestre sont résumés en gras dans le texte ci-dessous ; une réponse ou en tout cas un commentaire est à chaque fois proposé.
Une analyse d’Etienne Lebeau (Service d’études de la CNE), novembre 2013.
Argument 1 : « Le TSCG est déjà entré en vigueur le 1er janvier 2013, puisqu’un nombre suffisant d’Etats l’ont ratifié à cette date. Cette entrée en vigueur rend caduque toute possibilité d’amender le texte ».
— Il est exact que le TSCG est entré en vigueur. Mais, pour lever toute ambiguïté, il faut aussi préciser que le TSCG ne s’applique qu’aux Etats l’ayant ratifié par un vote de leur(s) parlement(s). Ce n’est pas le cas en Belgique, du moins pas encore.
— Il est aussi en très grande partie vrai que le TSCG ne peut être amendé. C’est simplement la conséquence de la convention de Vienne qui règle le droit des traités. Certains considèrent cependant que le TSCG offre des marges de manœuvre. En effet, pour prendre effet, certaines de ses dispositions doivent être précisées en droit national. En pratique, le fait que la Commission européenne ait publié une série de principes détaillés à respecter par les Etats membres lors de l’inscription en droit interne rend ces marges de manœuvre largement caduques.
Argument 2 : « Ne pas voter le TSCG ne permettrait pas d’atténuer la contrainte budgétaire. La Belgique se trouve déjà dans un régime contraignant imposé par le Six-pack et le Two-pack ».
— Il est vrai que la Belgique se trouve déjà soumise aux règles budgétaires européennes. Ces règles ne sont pas apparues en 2011 avec le Six-pack, ou en 2013 avec le Two-pack, mais au moment du traité de Maastricht (1993) et du lancement du pacte de stabilité et de croissance (1997). Avec le temps, ces règles budgétaires n’ont cessé d’être renforcées et détaillées, ce qui crée un véritable maquis juridique.
— Il est en revanche erroné de prétendre que ne pas voter le TSCG n’aurait aucune utilité. le TSCG n’est pas un simple copié-collé des législations existantes. Il renforce l’austérité budgétaire à trois niveaux.
Il resserre le carcan budgétaire en faisant passer la norme de solde budgétaire structurel minimal de -1 % du PIB à -0,5 % du PIB.
Les règles prennent effet dans le droit national des parties contractantes au moyen de « dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles ». C’est un acte symboliquement et pratiquement très fort. L’austérité budgétaire ne dépend plus des circonstances économiques et électorales, elle vaut en tout temps.
La règle de la majorité qualifiée inversée est généralisée à l’ensemble des étapes de la procédure concernant les déficits excessifs (ce qui n’était pas le cas dans le Six-pack). C’est cette procédure qui permet à la Commission de mettre en demeure la Belgique actuellement pour son prétendu manque de discipline budgétaire. Avec les règles du TSCG, il sera encore plus difficile de se soustraire aux injonctions de la Commission.
Le TSCG accorde de nouveaux pouvoirs de contrôle sur les Etats à la Cour de justice de l’Union européenne, une instance qui n’est pas réputée pour son progressisme.
Argument 3 : « C’est donc l’ensemble des règles qui régissent la nouvelle gouvernance économique européenne qui devraient être revues ».
— Cette affirmation est correcte. Ce n’est pas seulement le TSCG qui pose problème, mais l’ensemble de la nouvelle gouvernance économique.
— Cependant, cela a un sens de se battre contre le TSCG, car :
Le TSCG n’existe pas encore en Belgique ; il est beaucoup plus facile de bloquer un texte qui n’existe pas encore que de démanteler l’ensemble de la nouvelle gouvernance économique européenne...
Le TSCG va plus loin dans l’austérité que les autres législations (cf. ci-dessus).
Le TSCG offre une opportunité unique : il ne s’agit pas d’un vote au Parlement européen, mais d’un vote au Parlement bruxellois et wallon. Nos parlementaires ne sont plus « noyés » dans un parlement européen fortement de droite et composé de 27 pays différents. S’ils sont vraiment soucieux de relance économique, une relance que le TSCG interdit, ils n’ont qu’à faire la preuve de leur bonne foi.
Le rejet du TSCG en Belgique serait un signal fort, qui encouragerait d’autres pays à ne plus se soumettre aux politiques ultra-libérales de l’Union européenne.
Argument 5 : « La nouvelle circulaire budgétaire wallonne, en permettant de sortir de la logique d’extrapolation de l’Institut des comptes nationaux, introduit une logique de « moindre mal » dans le carcan budgétaire européen.
Le bourgmestre explique que le débat budgétaire communal se basait jusqu’à présent sur des extrapolations réalisées par l’Institut des comptes nationaux (ICN). Ces extrapolations sont des estimations ex ante de la situation budgétaire des communes et des régions. Dorénavant, le débat budgétaire se basera sur une communication des projets de budgets par les collèges communaux et provinciaux.
D’après M. Demeyer, ce changement est de nature à réduire la pression budgétaire sur les communes. En effet, les estimations ex ante de l’ICN se sont, dit-il, révélées généralement trop pessimistes. L’utilisation des projets de budgets communaux donne une image plus fidèle et moins pessimiste de l’état réel des budgets communaux.
Cet argument est intéressant mais il n’est étayé par aucuns chiffres ni exemples. Est-il sûr que les extrapolations de l’ICN aboutissent à une vision pessimiste des finances des communes ? L’argument ne va a priori pas de soi. Au cours des dernières années, les prévisions de croissance publiées par différentes instances (Bureau du Plan, BNB...) se sont révélées plus souvent trop optimistes que trop pessimistes. Ce qui a conduit à surestimer les recettes fiscales et à sous-estimer l’ampleur du déficit. Qu’en a-t-il été dans les communes ?
Il y a donc deux problèmes avec cet argument. Primo, on aimerait être sûr que l’utilisation des projets de budgets communaux plutôt que des extrapolations de l’ICN aboutira effectivement à une image plus favorable des finances communales ; deuxio, même si l’image est plus favorable, l’amélioration pourrait-elle autre chose que minime ? En d’autres termes, cette amélioration sera trop peu significative pour contrebalancer la pression budgétaire créée par le TSCG.
Argument 6 : « Dans la comptabilité communale actuelle, l’emprunt contracté pour réaliser des investissements n’est pas considéré comme une dépense, alors que c’est le cas dans le système comptable européen SEC 95 ».
La logique communale est bien plus intelligente que la logique européenne SEC 95. Elle se conforme à la vision qui a pendant très longtemps prévalu en économie des finances publiques. La logique était la suivante : les dépenses d’investissement sont des dépenses productives, elles créent du revenu. Les dépenses courantes sont de pures dépenses. Dans le calcul des dépenses publiques, on prend donc en compte les dépenses courantes, mais pas les dépenses d’investissement. C’est le sens originel donné à la notion de règle d’or : c’est une méthode de calcul du déficit budgétaire consistant à ne pas considérer les dépenses d’investissement comme de véritables dépenses. En Grande-Bretagne, une règle d’or budgétaire existe depuis une quinzaine d’années, qui exclut du calcul des dépenses les dépenses d’investissement (au contraire de la pseudo-règle d’or du TSCG qui les inclut).
La logique comptable antérieure est intelligente parce que c’est une logique avant tout économique. Il s’agit de favoriser l’investissement, source de prospérité collective.
Le système SEC 95 a supprimé cette logique. Il repose sur une logique purement comptable consistant à enregistrer toute dépense dans le chiffre du déficit budgétaire. Ce qui ne peut que contribuer au déclin de l’investissement, et à une perte de qualité de vie dans les communes et les provinces.
Argument 7 : « Le gouvernement wallon travaille actuellement sur une révision de la comptabilité communale qui permettra de se rapprocher du système SEC 95, sans toutefois mettre en péril la capacité d’investissement des pouvoirs locaux. Il s’agit de lisser les dépenses d’investissements dans le temps afin de limiter leur impact lors de la transformation en SEC 95 ».
Le passage du système comptable actuel au système SEC 95 va accroître le déficit budgétaire des communes et des provinces, puisqu’un nouveau poste de dépenses apparaît, celui des dépenses d’investissements des communes. Pour tenter de sauver les meubles, le gouvernement wallon propose de lisser les investissements. En clair, cela signifie que le déficit augmentera moins vite parce qu’on n’agrégera que progressivement les dépenses d’investissement au budget.
Le fait important, c’est cependant que, compte tenu du nouveau système SEC 95, le déficit va bel et bien augmenter. Compte tenu de respecter les règles européennes, en particulier les règles ultra-restrictives du TSCG, les communes et les provinces devront faire de nouveaux efforts budgétaires. On risque alors d’entrer dans un cercle vicieux, puisque ces restrictions budgétaires — pensons à l’impact des suppressions d’emplois sur la consommation des ménages — nuiront à la croissance économique, ce qui aggravera le déficit...
Le TSCG va donc accroître les difficultés financières des communes et des provinces. Les ficelles comptables ne seront pas en mesure de changer grand-chose à cette réalité.
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